Проектът за Закон за държавния бюджет на Република България (ЗДБРБ) за 2020 година бе разпратен за становища в момента, в който бе и внесен в Народното събрание. Този момент е, както винаги, след дъжд качулка. Единствено народните представители вече ще могат да искат промени, но по правило с почти никакъв успех. Да видим какво пише там
за финансирането на сценичните изкуства
единствен отрасъл под шапката на Министерството на културата, който функционира на принципа на делегираните бюджети.
Ето изложените приоритети в мотивите за внасяне на точно този бюджет, в т. 2.13.2:
„Основните приоритети на политиката в областта на създаване и популяризиране на съвременно изкуство в страната и в чужбина и достъп до качествено художествено образование са оптимизиране на действащата система на финансиране в мрежата на сценичните изкуства и повишаване на ефективността на маркетинга и атрактивността на предлаганите културни продукти, разширяване на равнопоставения достъп до култура и културно наследство, опазване и социализиране на културното наследство и стимулиране на обвързването му с туристическите продукти, привличане на проектно финансиране в областта на културата по различни програми и донори, привличане на средства от европейските програми и двустранни спогодби за подкрепа на културата, разширяване на гамата на предлаганите културни продукти и услуги в чужбина и утвърждаване на България като дестинация за осъществяване на международни културни проекти.“
Най-важният, основен и водещ приоритет се чете до първата запетая в горния цитат, ще си позволя да го изведа тук отделно: „оптимизиране на действащата система на финансиране в мрежата на сценичните изкуства и повишаване на ефективността на маркетинга и атрактивността на предлаганите културни продукти“. Нещата да ви изглеждат някак наопаки?
„Повишаване на атрактивността на предлаганите културни продукти“ е накрая, а трябва да е същност на този документ и на всяка политика в областта на културата.
Преди него иде „Повишаване на ефективността на маркетинга“, и кой знае защо се сещам за ролята на целофана в продажбите на каквото се сетите.
И най-отпред се перчи „Оптимизиране на действащата система на финансиране“. Какво друго!
Два абзаца по-долу в Мотивите за отрасъла на сценичните изкуства се изразяват следните намерения:
„В областта на сценичните изкуства (театри, опери, оперно-филхармонични дружества, оркестри и ансамбли) ще продължи подобряване на управлението, осигуряване на по-голямо разнообразие от представления и на по-широк достъп на зрителите до художествения продукт, както и създаване на трайна уредба на единните разходни стандарти за финансиране на държавните културни институти, осъществяващи дейности в областта на сценичните изкуства.“
Ето намеренията, за прегледност подредени по важността им според документа:
1. Подобряване на управлението;
2. Осигуряване на по-голямо разнообразие от представления;
3. Осигуряване на по-широк достъп на зрителите до художествения продукт;
4. Създаване на трайна уредба на единните разходни стандарти за финансиране на държавните културни институти, осъществяващи дейности в областта на сценичните изкуства.
Тъй като това е Държавният бюджет, неговите лостове за Подобряване на управлението по т. 1 са единствено финансови, изразяващи се в задаване на приоритети – помните това „Оптимизиране на действащата система на финансиране“ от по-горе, нали? Излиза, че намерението за Създаване на трайна уредба на единните разходни стандарти по т. 4, единствено чрез което може да се постигне подобряване на управлението през точно този закон, е срамежливо скрито тук накрая, докато всъщност е същината на намеренията.
До тук впечатлението е, че този нормативен документ от страна на Министерството на културата не е писан от човек на културата, па макар и чиновник, а най-вероятно от финансист бюджетар, несведущ в проблематиката на сценичните изкуства. Но да видим какво точно ни се предлага с тази
трайна уредба на единните разходни стандарти
Разлиствайки Проектобюджета, в параграф 9 намираме приготвени изменения и допълнения към Закона за закрила и развитие на културата (ЗЗРК), които почти дословно повтарят съвсем наскоро приетото Постановление на министерския съвет (ПМС) № 269 от 24 октомври 2019 г. за изменение на ПМС № 31 от 2016 г. „за утвърждаване на единни разходни стандарти за финансиране на държавните културни институти, осъществяващи дейности в областта на сценичните изкуства“. Обичайната практика е Министерският съвет (МС) да приема подзаконови нормативни актове, с които да разпише и приложи по-детайлно правила и норми, предвидени по закон. Тук обратно – едно ПМС се предлага да поправи Закона, в случая ЗЗРК.
Но тук може всичко. Щом е могъл онзи човечец да научи магарето си… Но тая притча е за накрая. Нека погледнем по-подробно така важните за Чиновника промени в единните разходни стандарти.
При системата на делегираните бюджети в здравеопазването парите следват пациента (чрез клинични пътеки), в образованието – следват ученика. В сценичните изкуства парите следват зрителя чрез стойността на билета му. Така беше до сега: на един ваш – на публиката – лев, похарчен за спектакъл или концерт, съответния институт заработваше субсидия, определена с ПМС № 31 от 2016 г.
С новите изменения определените тогава ставки най-после се помръдват, като се покачват с по 50 стотинки всяка. Това формира увеличение от 20% за театрите, които досега получаваха по 2.50 лв. Но пък увеличението за другите, които получаваха по 8 лева – симфониетите – е едва 6.25%. Твърде е неравностойно за отделните категории институти. Издава подход на едро: „Абе, пусни им по едни 50 стотинки отгоре и готово!“
Ако преглътнем това пренебрежително отношение, то това все пак е добра новина, макар и много закъсняла. За периода от 2016 до 2020 г. заплатите в бюджетната сфера се повишаваха с по 10 на сто ежегодно, което акумулира ръст в доходите от 46.41%. С други думи, подхвърлените 50 стотинки сега са нищожно увеличение, при това увеличение на възможностите да заслужат институтите субсидията си. Тя пък не е задължително да е свързана с доходите на служителите, тъй като има институти в затруднение, които трупат загуби и заплатите там, ако изобщо се покачват, то е с много малко. Тези ставки за различните категории сценични институти все пак остават разписани само в Постановление и МС може сравнително лесно и пъргаво да ги коригира при нужда.
Следват норми, които се преписват (по силата на параграф 9 от преходните и заключителни разпоредби на предстоящия за приемане ЗДБРБ) от Постановлението (ПМС № 269 от 24 октомври 2019 г.) в ЗЗРК, и явно точно това трябва да създаде усещането за трайност в промените на единните разходни стандарти. Но това са спорни, скандални и най-важното – непроверени в практиката и недоказали здрав смисъл промени. Те са вредни и да им се придава трайност, чрез разписването им в ЗЗРК, би било пагубно за сценичните изкуства! Нека ги разгледаме една по една.
Чл. 2, ал. 1. от ПМС 269/2019, бъдещ чл. 23а, ал. 3, т. 1, буква а) от ЗЗРК: Текущо през годината преизчислението на приходите от продажба на билети се извършва до 105 на сто от прогнозния бюджет в частта субсидия в рамките на утвърдените средства по бюджета на Министерството на културата за съответната година.
На институтите се изчислява прогнозен бюджет по правило на базата на 80 на сто от изпълнения през предходната година. Ако продават по-добре от очакванията, ще им се позволи преизчисление на приходите от продажба на билети с до 5 на сто повече, което е точно 84 на сто от миналогодишния им бюджет. Това са средствата, с които институтите разполагат месец за месец. Ограничението много често тежи в работата им. Похвално е, че то се намалява с малко, но все пак по-добре е да се изчислява върху пълния бюджет от предходната година, или сегашното му увеличение в преизчислението да се повиши от заложените 105 на сто, за да не се препятства оперативната работа на институтите. Този подтик към спестовност, макар и укорим с горните аргументи, можем да разберем, но все пак се надяваме на благосклонност в полза на нормалната работа на институтите.
Чл. 2, ал. 2. от ПМС 269/2019, бъдещо допълнение към чл. 23в от ЗЗРК: Установеното в края на предходната година превишение на постъпленията над плащанията на съответния държавен културен институт не може да надвишава 10 на сто от полагаемата субсидия за текущата година.
Тук се формулира т. нар. преходен остатък, върху който сега се поставя лимит. Институтите в сценичните изкуства, които реализират достатъчно добри продажби и надхвърлят постигнатото в предходния си бюджет, колкото и голяма горница да постигат, ще получават само първите 10 на сто. За останалите ще има потупване по рамото. Добрата новина би била в това, че разрешаването на преходен остатък до 10 на сто ще следва автоматично и ще е гарантирано. Още повече с така добре увеличената сума по ЗДБРБ за делегираните бюджети в МК – от 96 320 600 лева през 2019 г. до 130 347 500 лева през 2020 г., или с над 34 милиона повече, което е ръст от над 35 на сто.
Този лимит на растежа на ежегодна база чрез преходните остатъци на печелившите институти е разбираем, защото пази бюджета на МК от прекомерни разходи извън предвидените. Същевременно е ясно, че по-голяма част от така щедрото увеличение на парите за сценичните изкуства за 2020 г. ще отиде за покриване дълговете на губившите институти.
До тук текстовете в двете първи алинеи на чл. 2 от Постановлението са напълно достатъчни да опазят от преразход бюджета на МК заради прекомерни преходни остатъци, акумулирани от печелившите институти. За сметка на това не се виждат никакви лостове и механизми за съвземане на институти с лоши финансови резултати. Напротив, следват рестрикции и спирачки, които будят недоумение и всичкото, което ще сторят следващите нормативни текстове, е да съсипят добрите намерения, с които системата на делегираните бюджети бе въведена за сценичните изкуства преди години.
Главните ѝ предимства бяха, че подтиква институтите да създават по-добра продукция, всеки според възможностите си, и тя да стига до по-широк кръг зрители и слушатели. Това се оцени и се измери по най-обективния критерий – похарчените от публиката пари за билети. Така на практика се изпълняват онези намерения, по-горе в точки 2 и 3: осигуряване на по-голямо разнообразие от представления и на по-широк достъп на зрителите до художествения продукт. Това тъкмо заработи добре и… На магаренцето стопанина, реши, че Марко му струва твърде много. И се започна с пакостите в устройството на делегираните бюджети. Ето:
Чл. 2, ал. 3. от ПМС 269/2019, бъдещ чл. 23а, ал. 3, т. 1, буква в) от ЗЗРК: При провеждане на спектакли и концерти в сценични пространства, включително извън собствените зали на института, се субсидират приходи от билети до броя на местата на зрителната зала на съответния институт, за която е създаден продуктът.
Домуващата зала за вашия институт разполага с 500 места (числата в примерите са произволни). Вие, обаче, често играете през лятото в голям римски амфитеатър в съседство, който побира 2000 места. Вече ще ви се дължи субсидия само върху 500 места. Приходите върху останалите билети, които сте успели да продадете, няма да ви бъдат субсидирани. Първа сериозна спирачка за изпълнение на бюджета ви. Парите следват зрителя, но не всеки зрител!
Чл. 2, ал. 4. от ПМС 269/2019, бъдещ чл. 23а, ал. 3, т. 1, буква г) от ЗЗРК: При провеждане на оперни спектакли в турне се субсидират приходи от билети до 1000 зрителски места на представление.
Вие сте оперен театър, гостувате в друг град на сцена с 3000 места. Продавате ги всички. Ще ви се субсидират доходите до 1000 билета. Приходите върху останалите 2000 билета няма да ви бъдат субсидирани. Втора сериозна спирачка за изпълнение на бюджета ви. Парите следват зрителя, но далеч не всеки зрител!
Чл. 2, ал. 5. от ПМС 269/2019, бъдещ чл. 23а, ал. 3, т. 1, буква д) от ЗЗРК: Средствата по чл. 1 се предоставят за приходи от билети в размер до 20,00 лв. средна цена от продадените билети за съответния спектакъл или концерт при спазване на изискванията на т. 3 и 4 (съответно на букви б и в в Закона).
Все едно къде играете, съгласили сте се вече, че ще ви се субсидира прихода върху ограничен брой билети, но пък сте ги продали на добра цена. Сега ще се наложи да се лишите и от добрата цена, като субсидия ще ви се дължи върху малко лева от още по-малкото билети. Разликата, изчислена в конкретни примери, е от порядъка на пъти по-малко полагаема субсидия в сравнение с досегашните условия. Ако вие начислите своите разходи, за да произведете този така добре продаден на много хора и на висока цена спектакъл или концерт, това, което ви се връща като субсидия, вероятно не покрива нищо. И вие, като директор, се отказвате да произвеждате хубавото, скъпото, което се търси и ви носи добър приход. Търси се, защото публиката е склонна да плати наистина скъпо, но за истински стойностно представление или концерт. И вие, нещастния директор на сценичен институт на делегиран бюджет, започвате да предлагате евтиното си, защото то не ви струва много, но пък се радва на празни зали и на много ниски приходи. И така всеки следващ месец „не струва“, докато съществуването ви стане ненужно. Това ли е целта!? Извинете, друга не се вижда!
За вредите от калпавата нормативна уредба
Ако вие, г-н чиновник, намалявате дяла приходи, върху който да субсидирате институтите, то в прав текст казвате на артистите и музикантите да работят повече, за да заслужат това, което сега получават преди промените. Извинете, не повече. Много повече! За музикално-сценичните институти гарантирам, че с повече работа не могат да бъдат товарени. И сега мнозина колеги из провинцията рядко се прибират у дома, кръстосват България на длъж и на шир, за да повторят и потретят някоя програма. И сега тук в София работим почти без почивен ден. Съвсем ясно видима е чудовищна амортизация у артистичния състав. Марко вече е претоварен и се олюлява на краката си. Но стопанинът му няма очи за това. Интересите на Бюджета, макар и „вързан“ с разпоредбите на първите две алинеи от измененията в член 2 по-горе, трябва да бъдат пазени от онзи лакомник Марко!
Сценичните изкуства под шапката на МК обединяват институти с различна численост на персонала и с различни присъщи разходи на единично представление. Тези нормални неравенства се регулират от ставките по единните разходни стандарти, формулирани в чл. 1 на ПСМ31/2016. Промените, макар да адресират всички институти, ще ударят само многобройните състави, тежките оперни и филхармонични машини. Вероятно е за повечето куклени и драматични театри от настоящите изменения да подейства само повишението с онези 50 стотинки на всеки изкаран лев, коментирани по-горе. Докато оперите и филхармониите с рестрикциите по член 2, алинеи 3, 4 и 5, ще загубят огромна част от бюджета си. Създава се усещането за целенасочено увреждане на интересите на големите институти, без вникване в естеството на работата им и на присъщите им финансови тежести при създаване на художествения им продукт.
Недопустимо е подзаконови актове да диктуват поправки в закона, за който се отнасят. Чрез ПМС се разписват нормите и правилата, произтичащи от съответния закон, и в тях се спазват стриктно същността и духа текстовете от закона.
Да видим какво повелява Закона за закрила и развитие на културата в неговия член 5, ал 2) „Държавните културни институти се финансират от бюджета на Министерството на културата изцяло или частично със средства от общинските бюджети, въз основа на сключени договори с Министерството на културата или с участието на други юридически или физически лица.“
Тук законодателят е допуснал частично финансиране на ДКИ, но само в хипотезата на съфинансиране по договор със средства от общинските бюджети, каквито случаи имаме. Но хипотезата „недофинансиране в резултат на неизпълнение на стандарти“, особено когато последните са преднамерено и прекомерно утежняващи изпълнението на заложени приходи от билети, които следва да се субсидират, не се забелязва в същността на текста на чл. 5, ал. 2 от ЗЗРК. С други думи рестрикциите (поправките по алинеи 3, 4 и 5 на член 2 по-горе), спирачките пред субсидирането на пълния приход от билети са в разрез със Закона и би трябвало да се отменят, доколкото се отнася до току що приетото ПМС 269/2019 г., и съответно да не се предлагат като законови промени в ЗЗРК с предстоящото разглеждане и приемане на Закона за държавния бюджет за 2020 г. В такъв смисъл вероятно би се произнесъл Съдът, когато бъде сезиран по повод сега прокарваните промени.
Да прочетем още малко от ЗЗРК, неговия член 7, ал. 3) „Държавните културни институти с национално значение се финансират изцяло и приоритетно от бюджета на Министерството на културата.“
Тук смисълът на законовия текст не допуска никакво дори хипотетично недофинансиране. Нещо повече, в подзаконовите актове, наредби и постановления няма и следа от преференциално третиране на Националните институти по отношение на тяхното финансиране, а това също е неотменимо повелено в законовия текст.
Готвените законови промени, в частта им, която определихме по-горе като рестрикции и ограничения в субсидирането на всеки лев приход от продажба на билети, са не само несправедливи, защото парите би трябвало да следват всеки зрител до последната похарчена за билет стотинка, както е в секторите здравеопазване и образование. Промените са незаконни, защото противоречат на духа на ЗЗРК. Те са и вредни, защото препятстват работата на институтите в сценичните изкуства и преди да доведат до крах повечето от тях, първо ще прогонят публиката от залите – най-ценното достижение на системата на делегирани бюджети!
И ако днешните управляващи не се впечатляват от закриването на Културни институти, от оставянето на артисти и музиканти без работа, то нека помислят за публиката – истинският губещ от недалновидните промени. Културата се обгрижва, тъкмо за да облагородява мирогледа у публиката! Ако се обгрижва изобщо, и ако някому изобщо е потребно благородството у хората, г-н чиновник.
Нека накрая се запознаем и с Политиката в областта на културата, както е формулирана в мотивите, с които Закона за държавния бюджет на Република България се представя за разглеждане. И нека четем без да плачем:
„Политиката в областта на културата е свързана с укрепването, популяризирането и развитието на българската идентичност, култура и духовни ценности. Стратегическите цели на политиката са насочени към създаването на условия за устойчиво културно развитие и духовно консолидиране на нацията, утвърждаването на българската национална идентичност чрез изграждане образа на България като страна със самобитна култура и уникално културно наследство, активирането на международната дейност за популяризиране достиженията на българските творци и повишаване конкурентоспособността на българския културен продукт.“
И ако все пак отронихте сълза, нека ви припомня за Марко. Магаренцето Марко. Дето стопанина му тъкмо го научил да не яде, и то взело че се споминало…
Завеса.
Коментарите във фоайето, преди да излезете на студа.
Законите следва да се пишат от сведущи в материята специалисти в областта на културата в нашия случай. Помощта на юристи и финансисти е за да се облече в законови норми това, което хората на изкуството определят за важно. Ако хората, отговарящи за сценичните изкуства покрай вас са мързеливи или непохватни, потърсете други хора на тези изкуства за целта. Не възлагайте на финансисти да свършат работата вместо тях, за да не обвиняват вас за калпавата работа!
Незабавно наредете отмяната на промените по чл. 2, точки 3, 4 и 5 от ПМС31/2016 и оттеглете разписването им в ЗЗРК с предстоящото приемане на текстовете от ЗДБРБ. Знаете, тези текстове са вредни и злонамерени, и ако допуснете те да влязат в сила, само след месец-два горко ще се срамувате от прокараните промени.
Разпоредете финансистите заедно с директорите на институтите в сценичните изкуства да разпределят по-адекватно увеличенията върху ставките за субсидиране на лев приход от билети по чл. 1 от ПМС31/2016. Онези по 50 стотинки на всеки по равно издават лошо отношение или некомпетентност у финансистите ви.
За да изпълните разпоредбите на член 7, ал. 3 от ЗЗРК, позволете на петте национални института в сценичните изкуства по-висок таван по промените на член 2, ал. 1 – от 105 на 110 на сто, и в чл. 2 ал. 2 – от 10 на 20 на сто. Или се допитайте до директорите им какво друго би било от полза за тях и все пак изгодно за Бюджета. Така покажете грижа за елитното изкуство в България, още повече че достигането до тези лимити ще е трудно и нуждата от дофинансиране ще е само хипотетична. А и за изпълнението на бюджета сумите по тези допустими надвишения биха били повече от скромни.
Може би е време да се диференцират нуждите на театралните и музикалните институти в третирането им в правилата по единните разходни стандарти, предвид очевидната разлика в числеността на трупите и различната финансова тежест за осъществяване на единичен концерт или спектакъл. За да се избегне вероятността едни мерки да благоприятстват едните, а за другите да са в тежест. Това не би било трудно в разписването на подзаконовата нормативна уредба, а би изчистило доста недоразумения.
А може би е време най-сетне дейността на така големия отрасъл на сценичните изкуства да се регулира със закон, както е направено за другите сфери от културата. И съответно там да се разпишат добре всички правила и норми, които сега се създават опипом. Създаването на Закон за сценичните изкуства би помогнало на всички в бранша и би имало краен положителен ефект най-вече върху публиката.
И накрай – идвайте по-често на концерти и спектакли и ще заобичате живота малко повече, господа управленци!
Автор: Ивайло Христов, Софийска филхармония