Дискусията ще се проведе по повод книгата „Гражданското участие в конституционната демокрация“ от д-р Атанас Славов
Как могат да бъдат разбрани и оценени адекватно скорошните събития в Каталуния и трансформациите във формите на управление по време на прехода в държавите от Източна Европа?
На 28 ноември 2017 г. от 18:30 ч. д-р Атанас Славов ще разгледа темата в контекста на „Гражданското участие в конституционната демокрация“. В обширна дискусия на тема „Референдуми, идентичности, гражданско общество“ ще се включат едни от най-изтъкнатите и изявени специалисти в областта – проф. д.п.н. Тодор Танев и проф. Михаил Неделчев, а модератор на събитието ще бъде проф. Александър Кьосев.
Гражданското участие е не само един от механизмите за формиране на политическата воля и за вземане на политически и законодателни решения, но и основен атрибут и елемент на съвременната конституционна демокрация, наред с върховенството на правото и защитата на основните права и свободи.
В „Гражданското участие в конституционната демокрация“ Атанас Славов разглежда всички проведени до момента национални и много от проведените местни референдуми и ги съпоставя с опита на утвърдени западни демокрации като Швейцария и САЩ, както и с по-близките до българската действителност страни от Централна и Източна Европа.
В дискусията могат да се включат не само юристи, политолози, социолози и политици, но и всеки свободен, активен и критично мислещ гражданин.
Заповядайте на 28 ноември 2017 г. от 18:30 ч в Нова конферентна зала (Северно крило, 2 ет).
Представяме откъс от книгата:
Из „Гражданското участие в конституционната демокрация“ от Атанас Славов
Въведение
През изминалите почти три десетилетия от рухването на тоталитарните комунистически режими в Централна и Източна Европа (ЦИЕ) и началото на демократичния процес в страните от региона бяха положени основите на конституционното управление.
Формите на гражданско участие в обществата от ЦИЕ се променят в зависимост от развитието на политическите системи в отделните страни. При първата вълна на демократизация в периода 1989–1991 г. гражданското участие е свързано с процеса на декомунизация и разграждане на тоталитарната система. Възникват първите масови граждански движения, „уличната демокрация“ – митинги, демонстрации, окупации, стачки – доминира като форма на гражданска мобилизация. Отпадането на законовите и политическите пречки пред свободата на събранията и свободата на сдружаване стимулира този процес. Втората вълна на демократизация на политическата система в ЦИЕ е свързана с изграждането на представителните демократични институции, с дейността на конституционните учредителни събрания и приемането на новите конституции, със създаването на собствена демократична практика. В рамките на този период започва подготовката на страните за приемане в ЕС и НАТО. Третата вълна на демократизация е свързана с пълноправното членство в ЕС и НАТО, с възприемането на по-отворени и инклузивни модели на представителните институции, с постепенното отваряне на демократичните системи към различните форми и процедури на пряката демокрация и демокрацията на участието. Именно в този период на постепенно възприемане на гражданското участие като важен етап от вземането на управленски решения и от законодателния процес се намираме в момента.
Изследването на гражданското участие се разгръща в сравнителния контекст на обществата от ЦИЕ, в които се установи демократична политическа система, макар и не напълно консолидирана. Особено внимание е отделено на развитието на формите и процедурите на пряката демокрация и гражданското участие в България като част от процеса на съзряване на гражданското общество.
В книгата се разглеждат основните принципи, предпоставки, форми и процедури за разгръщане на гражданското участие в конституционната демокрация. Понятието за конституционна демокрация, което използвам, не се ограничава само до класическото либерално разбиране за конституционно ограничено управление, обуздаващо произвола на властта, защитаващо гражданските и политическите свободи и създаващо гаранции срещу ексцесите на чистото мажоритарно управление.[1] Приемам, следвайки Walter Murphy, че конституционната демокрация включва освен принципите и механизмите за ограничаване на властта (върховенство на правото, разделение на властите, взаимен контрол и възпиране, съдебен контрол върху актовете на парламента и правителството, равенство пред правото), така и важни позитивни аспекти, които позволяват да се изгражда „едно справедливо общество, което предлага честен шанс на своите граждани да работят заедно в мир за един добър живот за самите тях и техните семейства“[2]. Конституционната демокрация е политическата рамка на сътрудничество и взаимодействие между гражданите като свободни и равни членове на политическата общност. Това разбиране предполага понятие за конституционализма, което надгражда над юридическите елементи съществени политически и граждански аспекти. По-богатото понятие за конституционализъм и конституционна демокрация включва като важни свои аспекти и култивирането на гражданска култура и участие, както и осигуряване стабилността на политическите институции.[3]
Ориентираността на изследването към гражданско-политическия прочит на конституционализма и конституцията (civic/political constitution) е в пряка връзка с проблемите на гражданското участие.[4] Оттук и разбирането за конституцията и публичното право като основани преди всичко на ценности и принципи, въплътени в обществения договор между свободни и равни граждани, а не просто като отделен клон на позитивното право, прилагащ „властнически метод на регулиране“ на процесите на формиране на политическите институции, на управление и социален контрол. Второто разбиране все още доминира сред българската юридическа общност. Това разбиране може и да е било адекватно за обяснение на публичноправните отношения в една авторитарна или неразвита демократична политическа система, но не е адекватно за отношенията в една конституционна демокрация с активно и автономно гражданско общество.
Разглеждам гражданското участие не само като един от механизмите за формиране на политическата воля и за вземане на политически и законодателни решения (наред с процедурите на представителната демокрация), а като основен атрибут и елемент на съвременната конституционна демокрация. Поставяйки гражданското участие в контекста на социална и политическа промяна в обществата на ЦИЕ, се опитвам да очертая промените, които настъпват в самата конституционна система, когато тя се отваря към гражданската активност.
Съвременните стандарти за оценка на качеството и ефективността на публичното управление включват широк каталог от принципи и изисквания, определени като принципи на доброто управление. Сред тях се включват стандартите за публичност и прозрачност на институциите и процесите, гражданско участие и включеност, отчетност и отговорност, ефективност и ефикасност, наред с класическите конституционни принципи на върховенство на правото, разделението на властите и защита правата на човека.[5] Участвайки пряко в процесите на управление, иницииране на управленски решения, предлагане на алтернативни политики и законодателни актове, активната гражданска общност има потенциал да променя цялостно политическата и институционалната среда. Политиците и институциите не могат да не отчитат предложенията на активните групи в обществото, макар и не винаги да се съобразяват с тях. Гражданското участие в процесите на вземане на решения е издигнато в условие за легитимност както на самия процес, така и на приетите актове.
Признаването на необходимостта от гражданско участие в политическите и институционалните процеси, отвъд традиционните за представителната демокрация форми (периодични избори, свободата на събранията, на политическо и гражданско сдружаване), е опит да се укрепи демократичната легитимност на представителните институциии. Чрез различните процедурни и институционални форми на гражданското участие (референдуми и граждански инициативи, обществени консултации, обществени консултативни съвети, петиции и др.) нови и непредставени граждански групи получават шанс да се включат в политическия процес.
Основните идеи, които се споделят в изследването, са:
1) признаване необходимостта от активно гражданско участие в политическите и институционалните процеси като условие за повишаване представителността и легитимността както на самите институции, така и на взетите решения;
2) признаване на трансформативния потенциал на гражданското участие за публичната сфера и институциите на конституционната демокрация;
3) укрепване на върховенството на правото, отговорността и отзивчивостта на самото конституционно управление.
В хода на изложението илюстрирам, че прилагането на тези идеи води до следните позитивни ефекти за конституционната система: практикуване на различни форми на гражданска инициатива, ангажираност и участие; укрепване на самата конституционна демокрация, изграждане на по-отзивчиви, включващи и репрезентативни институции. В рамките на този процес ползите от гражданското участие значително надвишават евентуалните рискове и негативи (напр. популистки злоупотреби с определени социални проблеми или блокиране на самите управленски процеси). Следва изрично да се подчертае, че изследването разглежда формите на гражданско участие и пряка демокрация в институционалните рамки на конституционното управление и при зачитане на основните конституционни принципи.[6]
Възможните критики към предлагания подход могат да са в различни направления. Често се твърди, че процедурите на гражданското участие облагодетелстват най-вече активните мобилизирани малцинства (етнически, религиозни, културни, идеологически), които невинаги отстояват обществено приемливи каузи, т.е. прави се опит за налагане на партикуларни интереси над публичните. Друга традиционна критика е свързана с възможностите, които гражданското участие дава за налагане на по-крайна популистка риторика, която е проблематична от гледна точка на конституционните принципи. Най-лесната за отхвърляне критика е по отношение на компетентността на мнозинството от гражданите да се произнасят по важни политически въпроси, като се твърди, че те не разполагат с необходимата информация и време за рационална, аргументирана и включваща дискусия, за разлика от професионалните политици, които са компетентни, знаещи и с трезва рационална преценка.[7] На тези и други критики ще бъде отговорено в рамките на изследването.
Политическият и институционален контекст на конституционната демокрация правят възможно гражданското участие като функция на доброволния избор и действителна загриженост за публичното благо, а не като наложено принудително от партията, държавата или някаква друга корпоративна структура. Обосновано през правата и свободите на личността, но и през морално-политическия и публичноправния статут на всеки гражданин, участието в публичните дела не може да бъде сведено само до гласуване веднъж на 4 или 5 години. Гражданинът не може да бъде редуциран просто до гласоподавател.[8] Това би означавало морално-политическата същност на демокрацията (свобода, равенство, обществен договор, общност, автономия, участие) да бъде сведена до процедура, легитимираща един конюнктурен баланс на силите в едно общество, в което често доминират бюрократични и олигархични структури.
Разгръщам основните си тези, позовавайки се най-вече на елементи на либералната конституционна теория, акцентираща върху ограниченото управление, върховенството на правото, защитата на основните права и свободи на личността, разбирането за конституцията като обществен договор, както и на гражданския либерализъм (civic liberalism), отнасящ се с респект към идеите за гражданска общност, политически ценности, участие и публично благо.[9] За целите на изследването предпочитам да използвам по-общото понятие за гражданско участие, което включва различни форми и процедури както на пряката демокрация и демокрацията на участието, така и на делиберативната демокрация, без да се изчерпва от която и да е от тях.
Изследователския подход, който възприемам, е отворен и към приноса, който по-традиционни морално-философски и религиозни (християнски) доктрини могат да имат за изграждането на устойчива и жизнена гражданска общност. Тези доктрини са представени самостоятелно в други мои публикации.[10]
* * *
В изследването на гражданското участие и пряката демокрация от публичноправна перспектива се открояват преди всичко онези аспекти, които имат пряко отношение към реалния процес на вземане на управленски решения и законотворчество. Общотеоретичните измерения на гражданското участие се разкриват не като самостоятелен фокус на изследването, а във връзка с конкретни модели, форми и процедури на участието, които се практикуват в различни демократични модели. Сравнителноправното представяне на отделни форми и процедури, заедно с утвърдените на международно ниво стандарти на гражданското участие и пряката демокрация, допринасят за една критична рефлексия върху националния български модел, за трансформиране и обновяване на различните форми и процедури, които се практикуват у нас.
Различните аспекти на гражданското участие са последователно развити в отделните глави. В първа глава се проследява политическият контекст в страните от ЦИЕ, в които се разгръща гражданското участие. В сравнителна перспектива се разглежда процесът на консолидиране на демокрацията, предизвикателствата и рисковете пред нея (националпопулизъм, ксенофобия, евроскептицизъм). Очертава се политическият контекст в България, през призмата на по-интензивното използване на различните форми на гражданското участие, но и като се отчитат съществуващите институционални проблеми (дефицит на легитимност на ключови институции, олигархични зависимости и др.).
Във втора глава се проследява връзката между основните конституционни принципи и институти (върховенство на правото, народен суверенитет, учредителна власт) и гражданското участие. От една страна, се изтъква, че гражданското участие е конститутивен елемент за съвременната демокрация, тъй като основните принципи го предполагат. От друга, формите и практиките на гражданското участие подсилват легитимността на вземаните решения. Разглеждат се основните права и свободи, които гарантират възможността за гражданско участие (свобода на събранията, свобода на сдружаване, свобода на мнение, свобода на медиите, право на информация и др.).
В трета глава се представят основните понятия, форми и процедури на пряката демокрация, демокрацията на участието и делиберативната демокрация от позициите на конституционната теория. Гражданското участие се разглежда като свързано с легитимността на конституцията и като ключов елемент от съвременното разбиране за конституционна държава.
В четвърта глава се представят сравнителните и европейските аспекти на гражданското участие, включително и съществуващите общи стандарти в рамките на Съвета на Европа (Кодекс на добрите практики за референдуми, Кодекс на добрите практики за гражданско участие в процеса на вземане на решения). Различните форми и процедури на пряката демокрация и демокрация на участието са илюстрирани с конкретни национални модели и практики (от САЩ, Швейцария, държави членки на ЕС), както и с транснационални форми на гражданско участие като Европейската гражданска инициатива и петициите до Европейския парламент.
В пета глава се анализират формите, процедурите и практиките на прякото участие на гражданите в България според действащия ЗПУГ. Това са различните форми на национален и местен референдум, национална и местна гражданска инициатива, общо събрание на населението. Представят се и формите на местен референдум по административно-териториални въпроси съгласно действащия ЗАТУРБ. Разглежда се и формираната до този момент съдебна практика по проблемите на инициирането и провеждането на референдуми.
В шеста глава се представят възможностите за гражданско участие в законотворческия процес в неговата предпарламентарна и парламентарна фаза. Формите, които се анализират са: предложения и петиции на гражданите, участие в работни групи за изготвяне на законопроекти, участие в обществени консултативни съвети, обществените консултации на проекти на нормативни актове, възможностите за участие в дейността на парламентарните комисии.
В седма глава се обосновават и обобщават предложенията за промени в Конституцията и законодателството, които да насърчат гражданското участие и пряката демокрация.
[1] Friedrich, C. J. Limited Government. Prentice-Hall, N.J.: Englewood Cliffs, 1974, p. 13, 27.
[2] Murphy, W. F. Constitutional Democracy. Creating and Maintaining a Just Political Order. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2007, p. 68–108; Murphy, W. F. Alternative Political Systems. – In: Barber, A. S., George, R. P. (eds.) Constitutional Politics: Essays on Constitution Making, Maintenance, and Change. Princeton: Princeton University Press, 2001, p. 11.
[3] Murphy, W. F. Alternative Political Systems, p. 14–17.
[4] За различните аспекти на политическата/гражданската конституция, вж. Tomkins, A. Public Law. Oxford: Oxford University Press, 2003, p. 18–24; Loughlin, M. Reflections on The Idea of Public Law. – In: Christodoulidis, E., Tierney, S. (eds.) Public Law and Politics. The Scope and Limits of Constitutionalism. Hampshire: Ashgate Publishing, 2008, p. 47–65; Finn, J. E. The Civic Constitution. – In: Constitutional Politics: Essays on Constitution Making, Maintenance, and Change, p. 41–70.
[5] Определението, използвано от ООН: http://www.unescap.org/sites/default/files/good-governance.pdf (22.07.2016). Определението, използвано от Върховния комисар по правата на човека на ООН: http://www.ohchr.org/EN/Issues/Development/GoodGovernance/Pages/GoodGovernanceIndex.aspx (22.07.2016). Виж и Танев, Т. Доброто управление (Good Governance): наследеното понятие. // Публични политики.bg, 2011 (2), № 1, с. 75–112 – http://ejpp.eu/index.php/ejpp/article/viewFile/27/21.
[6] Macedo, S. (ed.) Democracy at Risk: How Political Choices Undermine Citizen Participation and What We Can Do About. Washington, DC: Brookings Institution Press, 2005, p. 12–13.
[7] За проникновения отговор на тези и други критики на гражданското участие от позициите на теорията на демокрацията, вж. Дал, Р. Демокрацията и нейните критици. С.: Критика и хуманизъм, 2006, с. 74–116.
[8] Barber, B. Strong Democracy. Participatory Politics for a New Age. Berkeley, CA: University of California Press, 1984.
[9] Dworkin, R. Liberal Community. (1989) 77 Cal. L. Rev. 479; Pettit, P. Republicanism: A Theory of Freedom and Government. Oxford: Oxford University Press, 1999.
[10] Вж. Славов, А. Достойнство, свобода, участие: Православната политическа теология след Всеправославния събор в Крит. // Conservative Quorterly, 2016, № 2; Славов, А. Универсалност, съборност, свобода: политико-теологични визии на Събора в Крит. // Християнство и култура, 2016, № 117, с. 73–81. Slavov, A. Towards Participatory Political Theology: Democratic consolidation in Southeastern Europe and the Role of Eastern Christianity in the Process. PhD Thesis. University of Glasgow, 2016: http://theses.gla.ac.uk/7337/.